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中国信托业监管路线演进及展望

1979年,中国现代信托业开端,与之相伴随的还有信托监管,但是信托制度本身就是舶来品,对其认识和监管措施完全没有银行、证券、保险那样具有成熟模式可借鉴。因此,中国信托业与其监管都是在不断摸索和探索中行进的,2014年以来,中国信托业监管进入加速变革新时期,该变革将持续2-3年,成为信托业新常态重要表现。本文将尝试剖析中国信托业监管路线演进,展望未来信托业监管可能的趋势。


信托业监管的本质以及原则

为什么要对信托业监管以及如何监管,这其实实施信托业监管的首先需要进行回答的问题,这也决定了信托业的发力点和监管资源配置重点。

从金融监管理论上讲,信息不对称、维护金融系统稳定性、保障社会利益最大化等都是社会公认并接受的理论基础,信托业作为金融行业的重要组成部分,自然无法脱离上述理论制度的覆盖。那么实践情况又是如何呢?日本早在19世纪末就开始引进信托制度了,早期发展非常快,信托机构数量激增,当时并没有什么监管,各种机构打着信托的幌子,造成整个行业非常混乱,这也促成了后来的日本信托法以及信托业法的实施,实施信托业加较强的监管,提高了行业准入门槛。我国现代信托业开始不久,信托业监管薄弱,行业也经历了如同日本式的混乱局面,虽然有所控制,但是鉴于行业定位、监管制度不健全,致使整个行业多次进行调整和整顿。这些事实表明,营业信托,尤其是大陆法系国家引入营业信托业后,鉴于对于信托制度的理解以及其灵活性,很容易出问题,行业监管十分很有必要。同时,经营信托业务的机构以盈利为目的,在受托人职责以及利益方面存在利益冲突,有必要通过监管促进信托机构更好的履行受托人职责,维护委托人或受益人的利益。

上述论述解决了为什么要对信托业进行监管的问题,那么如何进行监管的问题还没有解决,其实需要遵循三个原则,一是针对性原则,就是要根据不同金融子行业经营模式特点,有针对性的进行监管,诸如银行业本质是银行债权债务经营,因而需要针对客户储蓄安全以及资产质量进行监管;信托业则是管理信托财产,努力实现受益人利益最大化,这其中就是要对信托机构履职尽责以及受益人权益维护进行监管,促进信托经营机构提升资产管理能力。二是规制与促进双重目标,监管的目标不仅在于促进行业有序发展,而且还在于通过政策引导,推动行业提升发展水平,这对于信托业尤其重要,因为我国信托文化底蕴差,业务开展较难,而日本经验也表明,促进信托业的大发展,政府通过各种方式推动行业发展是十分必要的。三是成本-收益分析,监管部门实施各种监管行为都是有成本的,包括对于金融机构的合规成本,因而应该确立成本-收益分析方法,最大化实现监管资源配置。

信托业务相对银行、证券尚不成熟,而且仅在英美日等少数国家取得了较大成绩,因而其国际监管经验仍不足,并不像银行等具有国际的优势实践和近乎统一的全球规则,因为我国信托业监管要与信托业不断成长和发展,部分借鉴国际经验的同时,根据本土特色有针对性的进行创新实践。所以,在中国现代信托业发展的36年间,监管政策也经历了不同时期的演进和变化,如今随着中国信托业的金融发展新时期,监管政策也迫切需要革新和完善,中国信托业监管体系金融再造的新时代。


中国现代信托业监管制度变迁

从中国信托业36年监管演变中,大体可以分为三个阶段,第一阶段是1979年至2000年,信托业监管政策供给不足,导致行业发展容易混乱,从而有了五次大的调整。第二阶段是2001年至2013年,这一时期是中国信托业监管奠定基础时期,明确了信托制度基本框架,明确了信托公司的定位,实现了行业的规范经营,这对于信托业的发展功不可没。第三阶段是2014年至今,源于两次信托业年会上监管部门所提出的行业治理八大机制,八大责任,从而掀起行业监管政策的密集落地新时期,这一阶段既有对2001年以后信托公司发展不合理地方的纠正,也有面向未来的一种制度设计,具有创新成分。

(一)第一阶段(1979-2000):探索和学习阶段

这一阶段是信托业刚引入中国,监管制度也是在探索和学习,但是尚无未建立起系统的监管体系,这也导致信托业处于一放就乱,一收就死的状态。1979年,中国国际信托投资公司成立,这标志着现代信托业发展史在中国拉开序幕。《关于推动经济联合的通知》要求银行试办信托业务,实现资金融资,推动经济发展。1986年前,信托机构的设立、经营范围等重要事项都没有法律规定,均已行政通知颁布,而这一时期《关于办理信托业务若干规定的通知》、《金融信托投资机构管理暂行办法》、《中国人民银行关于归并地县级信托投资公司的通知》等法律法规的颁布才部分解决了信托公司该开展什么业务、信托公司该如何监督管理以及监管主体的问题,但是整体看,这一时期信托业的监管顶层设计尚未构建,仅是针对部分监管问题的细节回答,导致监管有效性和效率都打折扣,而且信托公司发展本源业务的外部环境也不具备,从而容易导致行业走偏路,出现风险问题。当然,这与信托制度作为舶来品有很大关系,对于这种新制度的熟悉和认识需要有个过程。同时,这一时期的《金融信托投资机构管理暂行办法》等法律制度也是后来的《信托公司管理办法》奠定了基础。

1:1980年至2000年信托业重要监管政策法规

时间

监管政策

1980

《关于推动经济联合的通知》

1982

《关于整顿国内信托投资业务和加强更新改造资金管理的通知》

1983

《关于办理信托业务若干规定的通知》

1985

《金融信托投资机构资金管理暂行办法》

1986

《金融信托投资机构管理暂行办法》、《关于进一步清理整顿金融性公司的通知》

1988

《中共中央国务院关于清理整顿公司的决定》、《中国人民银行关于加强对信托投资机构委托存贷款业务管理的通知》

1993

《金融信托投资公司委托贷款业务规定》

1994

《金融信托投资机构资产负债比例管理暂行办法》、《信贷资金管理办法》

1995

《中共人民银行关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩的意见》

1997

《中国人民银行关于归并地县级信托投资公司的通知》

1999

《信托投资公司清产核资、资产评估和损失冲销的规定》、《中国人民银行关于整顿信托投资公司方案的通知》

(二)第二阶段(2001-2013年):基本监管理念和监管制度确立阶段

这一阶段是中国信托业监管体系确立阶段,不但制定了《信托法》,而且确立了信托业监管的“三规”,基本形成了信托业监管框架,并在此基础下将强银信合作、房地产业务、政信合作等业务的规范发展,从而使信托业监管逐步由顶层设计过度到微观业务发展监管管理,使整个监管体系更加丰满而有力。当然,如果进一步划分,第二阶段又可以划分为两个阶段2001年至2006年的后《信托法》过渡阶段,2007年至2013年新时期信托业监管体系确立阶段。

2:2001年至2013年信托业重要监管政策法

时间

监管政策

2001

《信托法》、《信托投资公司管理办法》

2002

《信托投资公司资金信托管理暂行办法》、《中国人民银行关于信托投资公司资金信托业务有关问题的通知》

2004

《信托投资公司信息披露管理暂行办法》、《关于进一步规范集合资金信托业务有关问题的通知》、《关于规范信托投资公司证券业务经营与管理有关问题的通知》、《关于信托投资公司集合资金信托业务信息披露有关问题的通知》、《关于信托投资公司开设信托专用证券账户和信托专用资金账户有关问题的通知》、《关于进一步加强信托投资公司内部控制管理有关问题的通知》、《关于加强信托投资公司风险监管防范交易对手风险的通知》

2006

《关于信托投资公司单一代定资金信托业务的风险提示》

2005

《信托业务会计核算办法》

2007

《信托公司治理指引》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》、《信托公司管理办法》、《信托公司受托境外理财业务管理暂行办法》、《关于调整信托公司受托境外理财业务境外投资范围的通知》

2008

《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》、《银行与信托公司业务合作指引》、《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》、《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》、《信托公司在全国银行间债券市场开立信托专用债券账户有关事项的公告》

2009

《关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知》、《关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》、《关于进一步规范银信合作有关事项的通知》、《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》、《关于信托公司信托产品专用证券账户有关事项风险提示的通知》、《信托公司证券投资信托业务操作指引》

2010

《信托公司净资本管理办法》、《关于信托公司房地产信托业务风险提示的通知》、《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》、《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》、《关于加强信托公司结构化信托业务监管有关问题的通知》

2011

《信托公司参与股指期货交易业务指引的通知》、《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》

2012

《关于金融资产管理公司开展信托增信及其远期收购等业务风险提示的通知》

12001年至2006年的后《信托法》过渡阶段

2001年《信托法》历经周折终于颁布,标志着信托业最顶层法律制度的确立,由此开启了信托业发展的新阶段,而且这一时期《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》等重要监管法律法规确立,初步形成了“一法两规”的监管体系,在此之后还有《关于进一步加强信托投资公司内部控制管理有关问题的通知》、《信托业务会计核算办法》等监管政策基本构建了覆盖信托公司经营发展的主要方面,而且这一时期银监会正式成立,在分业监管体系下,信托业监管更加独立和集中。

22007年至2013年新时期信托业监管体系确立阶段

2007年,伴随信托公司重新登记,以及《信托公司集合资金信托计划管理办法》、《信托公司管理办法》、《信托公司净资本管理办法》等监管法规的颁布,正式确立新时期信托业“一法三规”监管框架和体系,信托业发展和信托业也进入一个新时期。《信托公司管理办法》对信托公司的经营范围及进行了重新界定,将信托公司的新业务功能定位到“受人之托,代人理财”的专业化机构上来。同时,这时期另一显著特点就是,在监管顶层设计确立后,监管注意力也逐步聚焦信托公司业务发展和规范,相继发布了《银行与信托公司业务合作指引》、《信托公司参与股指期货交易业务指引》、《信托公司证券投资信托业务操作指引》等相关信托业务的规范发展,而且也包括对于票据、银信合作、政信合作的窗口指导开始增多,这样表明监管部门开始更加注重微观基础业务的发展。而且,《关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》表明监管部门也加大支持信托公司创新发展。

总体看,正是由于这一时期监管措施的到位,信托公司的规范经营,以及居民理财需求的显现,才促使我国信托业实现了跨越式的发展,实现了华丽转身。

(三)第三阶段(2014年至今):监管制度完善和创新阶段

2014年以来,中国信托业的监管体系发生了自2007年的有一次翻天覆地的变化,这源于监管理念的更新与重塑。在2013年和2014年信托业年会上监管层相继提出行业八大机制和八大责任监管新理念,正是在这些监管新理念的指引信托业监管体系再一次发生了大的变革,这也是信托业新常态的特点之一。2014年,监管部门下发了《关于信托公司风险监管的指导意见》,既聚焦了当前信托业面临的风险问题,也提出了行业转型发展的新方向,拉开了监管变革的序幕。2014年年末,监管部门进一步更新了《净资本管理办法》、《信托公司监管评级与分类监管指引》,而且还于年末颁布了《信托业保障基金管理办法》,这一重要制度对于信托业务运营所产生的影响具有深远意义。2015年,银监会单独设立信托部,提升信托业监管的专业性,同时升级《信托公司管理办法》,草拟了《信托公司条例(征求意见稿)》,其中有关信托公司分类监管、信托公司融资以及业务集中度、杠杆率监管要求将会重塑行业监管新秩序,之后信托业协会下发《信托公司行业评级指引(征求意见稿)》为行业分类监管加快配套制度建设。

图十二:信托业监管迈进新时代

3:2014年至今信托业重要监管政策法规

时间

监管政策

2014

《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》、《关于信托公司风险监管的指导意见》、《关于99号文的执行细则》、《信托业保障基金管理办法》、《信托公司净资本管理办法(征求意见稿)》、《信托公司监管评级与分类监管指引(征求意见稿)》

2015

《信托公司条例(征求意见稿)》、《信托公司行业评级指引(征求意见稿)》、《关于做好信托业保障基金筹集和管理等有关具体事项的通知》

国际信托业监管启示

(一)美国信托业监管体系

美国信托业实行双层多头监管模式,双层是指联邦机关和联邦立法以及州监管机关和州立法两个层次。多头是指信托机构面临通货管理署、联邦储备银行、联邦保险公司等多个监管主体的监管。由于多个监管主体实施监管的法律依据和所属部门基本定位都有很大区别,同一个信托机构在面临两个以上监管主体和要求时,会发生体制和法律制度上的矛盾冲突。为此,联邦金融机构检查委员会制定了监管机构统一信托评级体系,以保证对金融机构监管的一致性。监管机构统一信托评级体系主要评价信托公司管理能力;运作、控制和审计的充分性;收益的质量和水平;对制约性文件、现行法律和稳健的信托原则的遵守程度;信托资产的管理。

(二)英国信托业监管体系

英国是信托制度的发源地,但是信托业务并没有美日发达。英国对于信托业务的监管政策散布在银行、证券和保险等各种投资活动的监管体系之中,英国金融界的“投资业”可以涵盖大多数的营业信托,诸如投资信托、单位信托、年金信托、集合投资计划等可包容其中。1997年前,就信托业务监管而言,英格兰银行负责大额基金的审批,证券投资委员会负责单位信托开业授权与监管,贸易部负责信托基金的等级评定。1997年英国开始了金融监管体系改革,设立了对整个金融体系实施监管的单一法定机关——金融服务管理局。这之后,金融服务管理局发布了金融业务规则,第二章等部分对于信托经营中的集合投资计划、年金计划等进行了详细规范。

(三)日本信托业监管体系

日本信托业监管的职权高度统一,监管权力主要归属于金融厅监管局下辖的银行一部。日本具有系统化的监管法制体系,有《信托法》、《有价证券和信托财产等管理文件》等信托基本法性质的法律法规,有《贷款信托法》、《担保公司债信托法》等具体业务法律法规,也有《信托业法》及《施行细则》、《金融机构兼营信托业务的法律》等信托机构主体监管法律。总之,由于有健全的法律依据,日本信托银行的每一项信托业务的监管都有据可循,而且有关信托业务的法律也在不断更新,以适应新的金融形势。

(四)启示

第一,监管制度体系建设的差异性。英美是信托制度最初的起源和发展国家,信托文化底蕴深厚,市场约束较强,监管制度方面并没有详细的制度体系可言,主要以约束受托人职责为主。日本等大陆法系国家由于是引进信托制度,信托文化底蕴较浅,市场约束不足,因而采取了高度集中的监管模式,而且制定较为健全的监管法律制度,

第二,监管主要对象的差异性。英美信托制度已渗透到社会经济的各个方面和各个环节,由银行、保险等多种金融机构进行经营,但是监管重点在于集合投资类信托业务。而日本监管触角延伸至信托机构的业务、销售等各个方面,监管力度与信托业发展的程度成反向关系。

第三,有效平衡监管力度与市场化关系。英美国家监管部门有效把握监管力度,激发信托经营机构的自身市场主体作用和创造力,日本信托业在进入平稳发展阶段后,监管部门也开始关注金融机构对于信托监管政策的意见和建议,逐步提升金融机构信托业务经营的自由度,同时主要金融机构也做好了合规工作,与监管部门形成了良好互动。


我国信托业监管展望

第一,监管理念的变化决定了监管体系的变化方向。2007年以来,监管部门一直强调信托业回归本源,提倡“受人之托,代人理财”,但是这些监管倡议并没有特别的落实到位,或者仍处于一种认识和探索过程中。自2014年以来,监管部门提倡的八大机制、八大责任是对中国信托业回归本源的一种新的认知和方向,回归信托精神所倡导的忠诚和创新,在新监管理念的引导下,中国信托业监管体系将呈现新的变革和创新,朝着行业发展透明化、尽责化、创新化、高效化方向演进。

第二,监管政策加快落地,行业游戏规则重塑。2014年,信托业监管政策大动作不断,目前已进入加速设计和落地阶段,除了已落地的《信托业保障基金管理办法》,《信托公司条例》、《信托公司行业评级指引》、《信托业》修订也已完成了前期的征求意见,今明两年将会逐步实施。同时,未来还有很多新的监管政策征求意见或者出台,诸如《信托业务尽职调查指引》、《信托公司子公司管理办法》、信托产品登记以及流转平台运行、信托业信息系统平台运行等,家族信托等部分业务也可能制度行业操作指引。总之,未来2-3年内信托业监管体系塑造进入快速实施和落地时期,整个行业的市场运行和游戏规则将有较大变革。

第三,新监管体系将极大影响行业竞争秩序,监管政策影响值得重视。监管政策的完善和重塑将会对行业发展形成较大影响,加大行业合规压力和要求。同时,也注意到此轮行业监管政策的变革,监管部门推动决心非常大,变革速度较快,信托公司还需要做好提前预判和预期。

第四,监管政策可能向着更加市场化方向演进。随着我国信托业的发展成熟度上升,以及社会认知的提高,监管部门高度管制的力度可能会下降,未来可能更注重监管制度设计以及信托公司准入、退出、风险控制等关键领域的监管,节约监管资源,监管重点和切入口或许有所优化,更加注意平衡监管力度与市场约束的多重运用,以此促进信托公司创新发展与运行效率提升。

附表:信托业部分重要监管指标

监管指标

监管要求

出处

净资本

≥2亿元

《信托公司净资本管理办法》

净资本/各项风险资本之和

≥100%

《信托公司净资本管理办法》

净资本/净资产

≥100%

《信托公司净资本管理办法》

对外担保余额/净资产

≤50%

《信托公司管理办法》

同业拆入余额/净资产

≤20%

《信托公司管理办法》

单个集合信托计划自然人人数

≤50人,单笔委托金额在300万元以上的自然人投资者和合格的机构投资者数量不受限制

《信托公司集合资金信托计划管理办法》

贷款类集合资金信托/集合信托余额

≤30%

《信托公司集合资金信托计划管理办法》

单个信托持有单家上市公司股票/信托资产净值

≤20%

《关于加强信托公司结构化信托业务监管有关问题的通知》

融资类业务余额/银信理财合作业务余额

≤30%

关于规范银信合作理财合作业务有关事项的通知》

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